La Constitució espanyola de 1978 garanteix, segons l’article 2, en el marc de la indissoluble unitat de la Nació espanyola, el dret a l’autonomia de les nacionalitats i regions que la integren.
Segons l’article 143.1, només tenen dret a constituir-se com a Comunitats Autònomes les regions històriques. Aquestes són pluriprovincials: Galícia, Lleó, Extremadura, Castella (Castella la Vella), Toledo (Castella la Nova), Bascònia, Aragó, Catalunya, València, Múrcia, Andalusia, i les Illes Canàries (que primer havia estat una sola província); i uniprovincials: Astúries, Cantàbria (que havia estat integrada a Castella la Vella fins el seu accés a l’autonomia), Navarra, i Ses Illes Balears i Pitiüses.
El dret a la iniciativa autonòmica es pot exercir per dues vies diferents: mitjançant l’article 143.2 o el 151, el que implícitament atorga a les regions històriques l’estatus de regió o de nacionalitat respectivament.
Segons l’article 143.2, la iniciativa autonòmica resideix en les Corporacions locals corresponents (que segons la disposició transitòria primera, pot ser substituïda pels òrgans col·legiats superiors preautonòmics si existeixen, en el cas de trobar-se en règim d’autonomia provisional) i les absté de celebrar referèndum tant per a la iniciativa autonòmica com per a l’aprovació dels Estatuts d’Autonomia resultants.
Tot i així, segons l’article 144 i per interès nacional, les Corts Generals poden autoritzar la constitució d’una Comunitat Autònoma, encara que no superi el límit d’una província ni sigui una regió històrica (lletra a). Aquests són els casos de: Madrid (que es separà de Castella la Nova), la Rioja (que es separà de Castella la Vella), Múrcia (que es separà d’Albacete), Castella i Lleó (formada per Lleó i la resta de Castella), i Castella-la Manxa (formada per la resta de Castella la Nova i la província d’Albacete).
Pel que fa a les ciutats de Ceuta i Melilla, segons la disposició transitòria cinquena, també es poden constituir en Comunitats Autònomes a iniciativa dels seus Ajuntaments, si, en els termes previstos en l’article 144.b, les Corts Generals autoritzen o acorden un Estatut d’Autonomia a territoris que no es trobin integrats dins de l’organització provincial. L’autonomia, però, no l’assolirien fins a 1995 quan, segons l’article 144.c, que estableix la substitució per part de l’Estat de la iniciativa de les Corporacions locals a què es refereix l’article 143.2, les Corts Generals atorgaren a Ceuta i Melilla Estatuts d’Autonomia que les defineixen com a Ciutats Autònomes, a mig pas entre Municipis i Comunitats Autònomes. Les assemblees d’aquestes no tenen capacitat legislativa, tot i que poden fer Proposicions de Llei a les Corts Generals sobre llurs competències. És molt possible que finalment acabin sent Comunitats Autònomes.
L’únic altre cas en que s’aplicà l’article 144.c fou en el de la província de Segòvia. Aquesta havia format part en un principi de la preautonomia de Castella i Lleó, açò, però, no la obligava a formar part de la definitiva Comunitat Autònoma. Després d’intentar accedir frustradament a l’autonomia uniprovincial, anava a ser l’única província despenjada del procés de generalització autonòmica quedant com a província de règim comú (situació que no contempla ni prohibeix la Constitució). És per ço que les Corts Generals, exercint la facultat que li atorga l’article 144.c de la Constitució en la defensa de l’interès general, inclogué Segòvia dins de la ja constituïda Comunitat Autònoma de Castella i Lleó mitjançant una Llei Orgànica.
Les regions històriques que volen accedir a l’autonomia com a nacionalitats ho han de fer, en canvi, a través del complex procés establert per l’article 151 de la Constitució, que requereix dos referèndums, un per a confirmar la iniciativa autonòmica proposada per les Corporacions locals o l’òrgan preautonòmic corresponent i l’altre per aprovar els resultants Estatuts d’Autonomia.
En principi, l’estatus de nacionalitat estava implícitament reservat per a aquelles regions històriques que ja havien plebiscitat Estatuts d’Autonomia (amb estatus de regions autònomes) durant la II República: Catalunya, Bascònia i Galícia; per la qual cosa són anomenades popularment “nacionalitats històriques”, terme no contemplat per la Constitució. Andalusia, però, finalment també accedí a l’autonomia com a nacionalitat mitjançant l’article 151, sent l’única que el va seguir sencer. Açò últim es deu a que la disposició transitòria segona de la Constitució estableix que els òrgans preautonòmics de les tres primeres, a causa del fet històric ja esmentat, poden procedir a la iniciativa autonòmica sense el primer referèndum. A més a més, poden ampliar immediatament el sostre competencial sense deixar transcórrer el termini de 5 anys previst a l’article 148.2, el que els donà un cert avantatge competencial de sortida sobre la resta de Comunitats Autònomes.
Les Illes Canàries, en canvi, són un cas particular perquè accediren també a l’autonomia com a nacionalitat però mitjançant l’article 143.2. És a dir, sense referèndums, però amb l’atorgament per part de l’Estat de la Llei Orgànica de Transferències Complementàries a Canàries (LOTRACA), que l’equiparà amb les nacionalitats que havien accedit a l’autonomia per mitjà de l’article 151.
No estic en contra del procés de generalització autonòmica, establert a la Constitució i anomenat popularment “cafè per a tots”. Qualsevol regió històrica d’Espanya té el mateix dret que les “nacionalitats històriques” a accedir a l’autonomia. Amb aquest article explico i critico com es configurà l’actual mapa autonòmic, mapa que no es correspon al de les regions històriques (existents encara), que és el que la Constitució preveu en un principi com a mapa autonòmic en l’article 143.1. L’actual és el fruit de l’aplicació de l’article 144 en el context dels anomenats Pactes Autonòmics entre el Govern i el principal partit de l’Oposició. Uns pactes elaborats amb l’excusa d’un suposat interès general establert a l’article 144, sense consultar democràticament els ciutadans de les diverses regions històriques afectades pels canvis autonòmics, ja que l’article 143.2 pel qual accediren no requereix la celebració de referèndums.
Posteriorment a l’accés a l’autonomia, i en el marc de les successives reformes estatutàries, regions històriques que s’havien definit primerament com a regions, ho han fet definitivament com a nacionalitats. Aquests són els casos d’Aragó, Ses Illes Balears i Pitiüses, i València. I sembla que aquesta corrent, iniciada pels antics regnes de l’antiga Corona d’Aragó i Catalunya, no ha finalitzat encara. Ara bé, serà difícil que regions com Madrid i la Rioja, que no es corresponen amb cap regió històrica, es puguin definir alguna vegada com a nacionalitats. Només en el marc de reformes dels límits provincials (que ja van canviar els límits de les regions històriques a principis del segle XIX) i autonòmics que permetin canviar l’actual mapa autonòmic (que per molt que diguin no està tancat) i ajustar-lo al de les regions històriques, serà possible que aquestes es puguin definir com a nacionalitats. Aquest hauria de ser el pas previ a una reforma constitucional que iniciés el procés de construcció d’una Espanya federal. No hem d’oblidar que nacionalitat és un eufemisme de nació, és a dir, significa el mateix que aquesta però no té la mateixa força legal; i açò és així perquè la Constitució intenta reconèixer (frustradament) la diversitat nacional d’Espanya dins d’una única nació.
L’Estat de les Autonomies no ha estat un fracàs, però tampoc és la solució definitiva per a l’articulació d’Espanya. L’Estat autonòmic, aquesta segona transició inacabada, ha de servir per continuar implantant, cada vegada amb més convicció, una cultura federal que permeti deixar d’identificar Espanya amb Castella. Només havent-hi aquesta cultura federal podrem assolir el federalisme com a mitjà definitiu per vertebrar la plurinacionalitat d’Espanya.
Joaquim Verde i Llorente
